中央政府和各级地方政府之间的竞争是以转轨经济为背景的。在对资源和控制权的竞争中，地方政府处于中央政府和微观主体（企业）之间，政府地方债务发挥着承上启下的作用。中央政府与地方政府之间的竞争往往容易导致举债前缺乏项目评估，举债时盲目，举债后缺乏管理，还债时责任不清和缺乏信誉等问题，还容易导致中央政府和地方政府职能的缺位和越位。

在中国，中央政府和各级地方政府之间并非公平博弈。中央政府对地方政府领导人的政治收益有决定性权力；中央政府有立法权，如政府地方债务税收制度和货币政策制度；中央政府的越位体现在对市场的过度干预和对地方政府的行政命令上；地方政府在中央政府逐步实行放权让利后，政府地方债务拥有了实现多重目标的资源配置和收入分配的权利，有了巨大创新动力去获取更多的收益，并对中央政府形成一种新的倒逼，这也导致了地方政府越位和缺位的行为，并最终导致地方政府的财政收入来源不足。首先是省市县乡四级政府层次多，结构复杂，政府层次越低，支出压力越大，财政收入与支出不对称。其次是地方政府缺乏必要的正规融资渠道，在不得已的情况下，只得通过各种非正规渠道进行变相举债和违规融资。由于非正规举债融资方式隐蔽性强，政府地方债务缺乏有效的监督约束机制，因此随着地方经济建设的发展，地方政府的债务也不断扩张。