分税制改革时，中国从法律上对地方政府负债融资进行了限制，规定地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，政府债务除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券；银行不得向地方政府及其部门发放贷款，政府债务政府机关不得作为保证人（经国务院批准为使用外国或者国际经济组织贷款进行转贷的除外）提供担保。按此规定，中国地方政府不应有大量债务。然而地方政府和中央政府事权和财权的不对等，导致地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，迫于无奈，各地方政府唯有通过设立地方融资平台进行融资，以解决迅速增长的财政支出。

受4万亿投资计划刺激，以及在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年各地方政府纷纷举债进行大规模基础设施建设。截至2009年年底，中国地方融资平台大约有3 800个，其中70%是县级融资平台。根据中国国际金融公司的统计，截至2009年年底，金融机构地方融资平台贷款（不含票据）余额约为7.2万亿元，其中，县级融资平台贷款余额约占1/4。由于地方融资平台债务大部分都是由地方政府兜底，因而地方融资平台负债实质上是地方政府负债的一部分，地方融资平台债务的剧增加大了地方政府债务风险，同时也加大了城投债的风险。

为防止地方融资平台债务的进一步扩大，避免地方政府债务危机的发生，2009年下半年相关监管机构开始着手地方融资平台风险的防控，2009年下半年新增贷款已明显放缓。在2010年1月19日召开的国务院第四次全体会议上，温家宝总理曾在讲话中提出，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。2010年6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、政府债务区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。“国发〔2010〕19号文”将地方融资平台分为三类：第一类是融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；第二类是融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；第三类是融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。并针对各类融资平台的特性，提出了具体清理方案：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司作出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》（中华人民共和国主席令〔2005〕第42号）等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。