一般而言，与地方政府举债相关的主体较多，为便于研究，在将这些主体归纳为两类：一类是债务资金的使用者，即各级政府预算单位；另一类政府债务率是债务资金的提供者（或审批者），可能是地方财政部门，也可能是其他金融组织或个人，或者地方各级职能部门。对债务资金的使用者而言，其融资的规模是由主要地方政府官员决定的。马克斯·韦伯在1947年出版的《社会组织和经济组织理论》一书中认为，官员的目标是权利，这如同经济人的目标是利润一样。尼斯坎南则认为，官员追求的目标是在他的任期内获得最大化预算。由于政府债务率主要地方政府官员的决策往往最后决定整个地方政府的决策，因此，地方政府也有预算最大化的偏好。

既然地方政府普遍存在预算最大化的趋势，那么在举债时，是否也具有债务预算最大化的趋势呢？在中国，对地方政府各单位或部门来说，当发现预算资金不能满足支出需要时，首先，政府债务率考虑的是尽快借到资金，而很少有人关注是否能还债。尽管有相关部门对地方政府的债务融资行为进行监督，但受传统官僚体制以及中国财政体制不完善的影响，政府债务率相关部门对地方政府债务的约束仍然只是一种软约束。同时，由于在中国地方政府官员任期时间较短，与债务期限不匹配，往往是任期满了债务却远未到期，因此地方政府官员在借债时往往不顾偿债压力，追求债务预算最大化成为了他们的理性选择。综上所述，地方政府具有债务预算最大化的偏好。

在以下的模型中，地方政府债务资金使用单位X和债务资金的提供者（或审批者）Y之间可以被看做是一种双边垄断关系。政府债务率X将生产出的公共产品卖给Y，并经过他们最后卖给公共产品的使用者——当地社会公众。不过，在这个市场上，发生的是用某种公共产出来交换债务预算。政府债务率与经济市场上的交换不同，X和Y之间的交换不是按照产出的单位价格来进行的。