1978年改革开放之前，国有企业利润全部上缴中央政府，国有企业亏损全部由中央政府补贴，但1978年中央政府开始对国有企业实行基金制度，1979年试行利润留成制度，1981年又实行各种形式的盈亏包干办法。与此同时，从1979年开始试点，1983年和1984年分两步实行了利改税。1987年又在利改税的基础上对大中型国有企业实行承包经营责任制。中央政府对国有企业的这一系列改革措施本意是为了给国有企业创造独立经营的条件，削弱政府对国有企业的行政干预，国有企业使国有企业成为真正的自主经营和自负盈亏的经济主体。但实际效果并非如此，中央政府向国有企业的放权却导致了国有企业的地方化。到1994年年底，各级地方政府控制了国有企业总资产的65%。[插图]国有企业由中央政府所有转变为地方所有，虽然现行法律不承认作为国有企业管理者的地方各级政府是所属企业财产的所有者，但地方政府实际上控制了国有企业包括人事任免权、收益权和财产处置权等在内的几乎所有权利。

而实际上，由于中央政府下放地方的国有企业基本上都是处于微利和亏损，甚至濒临破产的劣质资产，从而导致国有企业的地方化给地方政府带来了沉重的包袱。地方政府既要通过诸如财政补贴和税收优惠等财政支出政策对盈利企业予以扶持，又要承担国有企业的债务和亏损、为破产国有企业职工提供最低生活保障和弥补养老医疗保险资金缺口，实际上国有企业等于地方政府不仅要为国有企业买单还要替中央政府支付改革成本，导致地方政府债务的大量累积。