《中华人民共和国预算法》（中华人民共和国主席令〔1994〕第21号）第28条规定：“城投债除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”因此，地方政府只能以间接方式发债，这就导致中国目前并没有真正意义上的市政债券，而只有名义上的市政债券，即城投债。同时，城投债又有别于真正意义上的企业债，其发债方主要承担地方政府的相关职能，并城投债享受相应的优惠政策，很少基于“利润最大化”原则进行自主经营和自负盈亏。1993年4月15日，上海市城市建设投资开发总公司成功发行了中国第一只城投债，揭开了中国城投债发行的序幕。从此，城投债各地方政府纷纷效仿上海，城投债规模不断增加。目前中国地方政府所进行的债券融资，依据资金用途和发行主体的不同，具体来说可划分为三个层次。一是用于道路桥梁、城投债公共交通和公用事业等市政建设项目，这是中国地方政府债券融资的主要目的，债券发行人多为地方政府组建的城投公司。城投公司既是中国城市基础设施投资、建设和运营的主体，也是地方政府市政建设的融资平台。二是用于高速公路、港口、机场、开发区和能源等基础设施建设项目，债券发行人通常是地方政府设立的经营企业，也属于市政债券范畴，从广义上讲，城投债这类债券也可以纳入城投债范畴。三是由中央代地方政府发行的地方债，本质上更接近准国债。

一般来说，城投债主要具有以下几个显著特征：（1）尽管募集的资金通常投向资本密集、投资回报期长和具有公共物品性质的市政项目，城投债但从债券的立项、设计、审批、发行、流通到清偿，则完全套用了企业债券的运作模式。它实际上是地方政府借企业的“壳”，实现为其筹集市政建设资金的目的。（2）借了“壳”的地方政府一方面在债券发行计划上给予发债企业极大倾斜，另一方面为发债企业提供诸如隐性担保、开发许可和税收优惠等各种政策，而且一旦出现兑付问题，地方政府有责任代为清偿。因此，城投债的发行不是纯粹的企业行为，而是带有很强的地方政府行为痕迹。（3）信用级别高、收益率高，投资者购买踊跃。地方政府信用是仅次于国家信用的第二大信用体系，以地方政府信用作为最终保障的城投债在信用级别方面具有相当优势，同时大型国有企业和国有商业银行为其提供直接融资担保。由于城投债按照企业债模式运作，它与一般企业债券相比的信用优势在债券定价上并未得到充分体现，这就为投资者提供了一个以较低风险取得较高收益的机会。